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Altair Alberto Fávero, Daniela de Oliveira Pires, Evandro Consaltér
*
Doutor em Educação pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (Ufrgs, Brasil) com pós-doutoramento (Bolsista
Capes) pela Universidad Autónoma del Estado de México (UAE-México). Atua como professor e pesquisador no Curso
de Filosoa, no Mestrado e Doutorado em Educação da Universidade de Passo Fundo (UPF, Brasil). ORCID https://
orcid.org/0000-0002-9187-7283. E-mail: altairfavero@gmail.com
**
Professora Adjunta da Universidade Federal do Paraná (UFPR, Brasil). Doutora em Educação pela Universidade Fe-
deral do Rio Grande do Sul (Ufrgs, Brasil). ORCID https://orcid.org/0000-0003-2755-4911. E-mail: danielaopires77@
gmail.com
***
Doutorando em Educação (Bolsista Capes) pela Universidade de Passo Fundo (UPF, Brasil). Pesquisador e vice-coor-
denador do Grupo de Estudos e Pesquisas sobre Educação Superior – Gepes, vinculado ao Programa de Pós-Gradu-
ação em Educação da Universidade de Passo Fundo (Brasil) e aoGrupo Internacional de Estudos e Pesquisas sobre
Educação Superior - Giepes, com sede na Universidade de Campinas (Unicamp, Brasil). ORCID https://orcid.org/0000-
0001-8798-8960. E-mail: evandroconsalter@gmail.com
Recebido em 07/05/2019 – Aprovado em 17/09/2019
http://dx.doi.org/10.5335/rep.v27i1.10577
Escola conveniada ou charter school? Uma abordagem sobre termo de
colaboração entre a prefeitura e o terceiro setor para oferta da educação
básica em Porto Alegre
Accredited school or charter school? An approach to a term of collaboration between prefecture
and the third sector for the oer of basic education in Porto Alegre
¿Escuela acretidada o escuela charter? Un enfoque de un plan colaborativo entre la prefectura y
el tercer sector para la oferta de la educación básica en Porto Alegre
Altair Alberto Fávero
*
Daniela de Oliveira Pires
**
Evandro Consaltér
***
Resumo
O presente estudo analisa se as parcerias rmadas entre o Poder Público e o Terceiro Setor para a oferta de
educação básica podem ser conguradas como modalidades de escola charter. Em particular, aborda Termo de
Colaboração rmado entre a Prefeitura de Porto Alegre e uma Organização da Sociedade Civil. Além disso, anali-
sa como o Marco Regulatório do Terceiro Setor pode servir de aporte para a perpetração do setor privado sobre
o setor púbico na área da educação através de termos de colaboração entre o Poder Público o Terceiro Setor. O
estudo caracteriza-se como qualitativo, valendo-se de dados bibliográcos e documentais, ancorado no método
dedutivo-analítico. Como resultados, aponta que as parcerias analisadas podem ser comparadas às escolas char-
ter, embora a nomenclatura diferenciada. Além disso, representam uma concepção de educação que se afasta
do ideário da gestão democrática, do exercício da cidadania e da emancipação social.
Palavras-chave: Escolas Charter. Marco Regulatório. Terceiro Setor. Parceria Público-Privadas.
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Abstract
The present study analyzes if the partnerships established between the Government and the Third Sector for
the provision of basic education can be congured as a charter school modality. In particular, it deals with a
Collaboration Agreement signed by the Porto Alegre City Hall and a Civil Society Organization. It also analyzes
how the Third Sector Regulatory Framework can serve as a contribution to the perpetration of the private sector
over the public sector in the area of education through terms of collaboration between the Government and the
Third Sector. The study is characterized as qualitative, using bibliographic and documentary data, anchored in
the deductive-analytical method. As a result, it points out that the analyzed partnerships can be compared to
charter schools, although the dierent nomenclature. Moreover, they represent a conception of education that
is far from the ideal of democratic management, the exercise of citizenship and social emancipation.
Keywords: Charter Schools. Regulation Mark. Third Sector. Public-Private Partnership.
Resumen
El presente estudio analiza si las alianzas establecidas entre el Gobierno y el Tercer Sector para la provisión de
educación básica pueden congurarse como modalidades de escuela charter. En particular, se trata de un Acuer-
do de Colaboración rmado por la Prefectura de Porto Alegre y una Organización de la Sociedad Civil. También
analiza cómo el Marco Regulatorio del Tercer Sector puede servir como una contribución a la perpetración del
sector privado sobre el sector público en el área de la educación a través de los términos de colaboración entre
el Gobierno y el Tercer Sector. El estudio se caracteriza por ser cualitativo, utilizando datos bibliográcos y docu-
mentales, anclados en el método deductivo-analítico. Como resultado, señala que las asociaciones analizadas
se pueden comparar con las escuelas charter, aunque la nomenclatura es diferente. Además, representan una
concepción de la educación que parte del ideal de la gestión democrática, el ejercicio de la ciudadanía y la
emancipación social.
Palabras clave: Escuelas Charter. Marco Regulatorio. Tercer Sector. Asociación Público-Privadas.
Introdução
Muito disseminadas nos Estados Unidos, as charter schools, introduzidas
inicialmente em Minnesota, em 1992, são financiadas com dinheiro público, mas
gerenciadas de forma privada. Segundo Abrams (2016), essa modalidade de escola
consolida as ideias de Friedman, que há décadas já recomendava que operadores
com fins lucrativos administrassem escolas públicas como critério para elevar a
qualidade do ensino. Abrams (2016) elenca uma série de empresas especializadas
em administrar escolas americanas com fundos públicos. Entre as maiores, destaca
a Edison Schools Inc., com sede no décimo quinto andar de uma torre de escritórios
em Manhattan. Em 2001, a Edison já administrava uma rede de 114 escolas com
74.000 estudantes em 23 estados. Um pouco mais da metade dessas escolas eram
escolas distritais, enquanto o restante eram escolas charter.
Empresas como a Edison passaram a ser conhecidas como Educational Mana-
gement Organizations (Organizações de Gerenciamento Educacional), ou apenas
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EMOs. Conforme Abrams (2016), as EMOs eram uma resposta da educação às
Health Maintenance Organizations (Organizações de Manutenção de Saúde), ou
HMOs, muito comuns na época por administrarem com fundos públicos setores da
saúde. Com o mesmo escopo, as EMOs operavam o propósito de “melhorar o servi-
ço, conter custos e, em muitos casos, obter lucro” (ABRAMS, 2016, p. 9, tradução
dos autores). Hoje, as escolas charter americanas compõem um universo de mais
de 6 mil escolas em 42 estados.
O que Abrams (2016) destaca da experiência americana, Bunar (2012) tam-
bém evidencia em seus estudos sobre o sistema educacional da Suécia, outro país
que apostou muito em um modelo descentralizado e nas Charter Schools. Ambos
constatam que, embora os aparentes resultados positivos das avaliações e rankings
nacionais e das enfáticas defesas desses sistemas como modelos modernos e mais
eficazes, há elementos negativos a serem considerados. Conforme os autores, o
estresse ligado à escolha da escola pela família, o tempo excessivo dedicado ao
marketing e a inflação de notas, como forma de melhorar a posição de uma escola
no mercado resultaram em significativos indicadores de aumento de mecanismos
socialmente injustos e segregadores do sistema educacional, que em sua constru-
ção socio-histórica deveria conceber uma educação pautada pelo princípio do bem
comum (DARDOT; LAVAL, 2017).
Apesar de outros países latino americanos terem experienciado essa moda-
lidade escolar em maior escala, como é o caso do Chile (ELACQUA, 2009) e da
Colômbia (EDWARDS JR.; HALL, 2017), no Brasil, pouco se tem registrado sobre
tal temática ou iniciativas dessa natureza organizacional. Sardinha (2013) cita o
exemplo de uma breve tentativa em Pernambuco, entre os anos de 2005 e 2007,
por meio de um projeto denominado “Procentro”, uma parceria entre o governo do
estado, municípios e a Fundação Itaú Social (SARDINHA, 2013, p.79).
A escassez de registros de tal iniciativa no Brasil é constatada por Adrião
(2014), que em levantamento sobre publicações brasileiras no Scielo e Banco de
Tese da Capes, referentes ao período de 1990 a 2012, que tenham adotado como pa-
lavras-chave (descritores) os termos charter ou choice associadas à educação, cons-
tatou a inexistência de publicações sobre a temática. No entanto, Adrião (2014)
ressalta que, de outro modo, o que a literatura e os manuais consultados para a
pesquisa realizada caracterizam por charter pode englobar tanto escolas públicas
geridas por instituições privadas, quanto escolas privadas subsidiadas por fundos
públicos. Todavia, “as condições exigidas para que tais escolas sejam charter é que
não haja cobrança de mensalidades ou matrículas, que operem segundo as normas
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estabelecidas pelos setores responsáveis e que possam ser escolhidas pelas famí-
lias” (ADRIÃO, 2014, p. 278).
Dessa forma, o estudo de Adrião (2014) questiona se não seriam as escolas
“conveniadas” brasileiras, tão disseminadas e mesmo induzidas por diversos pro-
gramas governamentais para o atendimento da educação básica uma modalidade
de charter? Além disso, não estaríamos a vivenciar essa experiência com outra
designação e para a qual as desigualdades observadas são objetos de estudos e
denúncias?
É importante destacarmos que essas parcerias se acentuaram, sobretudo, a
partir do novo marco regulatório do terceiro setor, por meio da Lei nº 13.019/14, que
cria as Organizações da Sociedade Civil – OSC. Por intermédio da nova legislação
e de leis anteriores que continuam regulando boa parte dessas parcerias, como
a chamada Lei das Organizações Sociais (Lei 9.637 de 15 de maio de 1998), entidades
de caráter privado, mas que ganham esse status social caso cumpram uma série de requi-
sitos, como eficácia comprovada e fins sociais, o poder público acaba não conseguindo
exercer uma fiscalização e um monitoramento adequado dessas relações, tendo em
vista a sua complexidade. Essa nova legislação (OSC) começou a vigorar em janeiro
de 2016, nos âmbitos da União, Estados e Distrito Federal. Para os municípios, foi
estabelecido o início de sua vigência para 1° de janeiro de 2017. É importante frisar
que nesse novo modelo de parceria, a gestão das finanças, a contratação de professores
e as questões pedagógicas são de responsabilidade do parceiro privado.
Um exemplo dessas parcerias é o projeto piloto desenvolvido pela prefeitura
do município de Porto Alegre – Rio Grande do Sul/Brasil – em 2018, por meio de
uma parceria público-privada (a primeira do município para esta finalidade) para
o atendimento de 350 alunos de Ensino Fundamental na Escola Pequena Casa da
Criança, no Bairro Partenon. Para a viabilidade do projeto, o governo municipal re-
passa à entidade mantenedora da escola recursos públicos no valor mensal de R$:
452,00 por aluno. O termo de colaboração assinado entre a prefeitura e a entidade
terá vigência de 5 anos, prorrogável por igual período.
Diante desse cenário e dos questionamentos de Adrião (2014), propomos neste
estudo, primeiramente, uma análise de como o marco regulatório do terceiro setor
pode servir de aporte para a perpetração do setor privado sobre o púbico na área
da educação. Além disso, se as parcerias firmadas entre o setor público e o terceiro
setor para a oferta de educação infantil e ensino fundamental podem ser configu-
radas como modalidades de escola charter, assim como as abordadas por Abrams
(2016) e como sugerido por Adrião (2014). Em seguida, nosso esforço será em ana-
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lisar o termo de colaboração assinado entre a prefeitura de Porto Alegre e a ONG
mantenedora da Escola Pequena Casa da Criança. Observaremos, em especial, os
aspetos relacionados à gestão das finanças, à contratação de professores e às questões
pedagógicas.
Entendemos que sob o discurso de oferecer uma educação de melhor qualidade,
essas parcerias podem ocorrer menos como alternativa democratizadora, de oferta
de uma educação de qualidade para todas as crianças e mais como mecanismo de
ampliação do mercado educacional. Tentaremos debater essa realidade e com base
nos resultados, lançar e reforçar olhares críticos e propositivos sobre programas
governamentais para a educação que flertam com setores privados.
O marco regulatório do terceiro setor como aporte para a perpetração do setor
privado sobre o setor púbico na área da educação
As parcerias público-privadas na educação, amplamente difundidas a partir
dos anos 1990, foram estimuladas pela orientação política e econômica neoliberal,
mas fundamentalmente pela terceira via. A terceira via foi relacionada ao novo
trabalhismo inglês, que sucedeu a política inglesa anterior de Margareth Thatcher.
De acordo com Anthony Giddens, tal orientação se coloca entre a antiga social-
democracia e o neoliberalismo, pois pretende “adaptar a socialdemocracia a um
mundo que se transformou fundamentalmente ao longo das duas ou três últimas
décadas” (GIDDENS, 2001, p. 36). Dentre as suas premissas constam, a presença
do voluntariado, a desresponsabilização da esfera estatal para com os direitos so-
ciais, a meritocracia nas questões da avaliação escolar e a responsabilidade pela
execução da sociedade civil, sendo efetivadas por meio das entidades do chamado
terceiro setor.
Tal contexto acaba por estimular novas regulamentações entre a esfera públi-
ca e a privada. Nesse sentido, ao prevalecer a sociedade de tipo solidária e volun-
tariosa, identificada pela terceira via como a sociedade civil ativa, tem-se o fortale-
cimento da relação entre o público e o privado, no qual o poder público financia, na
maioria das vezes, a prestação das políticas sociais, que são executadas seguindo
uma lógica privatista, estimulando assim, a “mercantilização dos direitos sociais”.
Setores da sociedade mercantil passam a vincular-se às organizações do terceiro
setor, legalmente reconhecidas, firmando parcerias com o poder público, agindo no
cumprimento das obrigações que o último deixa de executar. Para Lucia Bruno,
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[...] falam e procuram justificar a redução dos investimentos estatais nas políticas sociais,
transferindo parte da responsabilidade sobre esses serviços para a própria classe trabalha-
dora, que além de sua jornada de trabalho diária (quando a tem), deve também assumir
uma segunda, durante a qual haverá de produzir para si mesma aquilo que o Estado deso-
brigou-se de fornecer-lhe. Outra parte desses serviços é transferida para o setor privado,
onde estes são produzidos como mercadoria, operando-se assim a expansão do mercado de
bens e serviços consumidos pela classe trabalhadora. Esse processo é bastante visível no
caso da educação (BRUNO, 2002, p. 27).
Em que pese, quem passa a controlar a promoção das políticas sociais, seja a
direção, ou ainda, a direção e a execução são uma parcela do setor privado identi-
ficado com os valores do mercado. É exatamente o que acorre quando do advento
das parcerias firmadas entre a esfera pública e o terceiro setor. Tais entidades,
regulamentadas pelo próprio Estado brasileiro, por meio da aprovação de duas le-
gislações infraconstitucionais, a das Organizações Sociais – OS e das Organizações
da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIPs. A lei das OS foi instituída pela
Medida Provisória nº 1.591, de 09 de outubro de 1997, posteriormente convertida
na Lei Federal nº 9.637, de 15 de maio de 1998. De acordo com o artigo 20 do diplo-
ma legal assinalado, deveriam ser criados, mediante decreto do Poder Executivo, o
Programa Nacional de Publicização (PNP), com o objetivo de estabelecer diretrizes
e critérios para a qualificação de organizações sociais. Isso tinha o fim de assegurar
a absorção de atividades desenvolvidas por entidades ou órgãos públicos da União,
que atuassem nas atividades referidas no artigo 1°, por organizações sociais, qua-
lificadas na forma de lei, observadas as seguintes diretrizes: I – ênfase no atendi-
mento do cidadão cliente; II – ênfase nos resultados, qualitativos e quantitativos
nos prazos pactuados; III – controle social das ações de forma transparente.
A legislação das OSCIPs é a de nº 9.790, de 23 de março de 1999, no qual tam-
bém institui e disciplina o termo de parceria. Podem solicitar a qualificação como
OSCIP, as pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham
pelo menos uma das seguintes finalidades (art. 3°, da Lei nº. 9.790/99): promoção
da assistência social; promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio his-
tórico e artístico; promoção gratuita da educação, ou saúde, observando-se a forma
complementar de participação das organizações de que trata esta lei; promoção
da segurança alimentar e nutricional; defesa, preservação e conservação do meio
ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável; promoção do voluntariado;
entre outros.
De acordo com a Lei nº. 9.790/99 nos seus art. 9º e 10º, o termo de parceria de-
signa o ajuste ou o acordo estabelecido entre o poder público e a OSCIP, destinado à
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formação de vínculo de cooperação entre as partes, para o fomento e a execução das
atividades de interesse público por estas desempenhadas, tendo, como cláusulas
essenciais, as determinadas no art. 10º, § 2° e incisos seguintes. Observamos que o
termo de parceria é mais um instrumento alternativo às concessões e permissões
de serviço público.
Assim, ao fazer do Estado um mero “parceiro”, ou ainda um “Estado Contra-
tual”, ou mesmo um “Estado Financiador”, constata-se um movimento no sentido
de institucionalizar as OS e OSCIPs, na seara do Direito Administrativo, enquanto
integrantes do terceiro setor. As discussões a respeito da transferência dos serviços
sociais do estado para a sociedade civil denotam, fundamentalmente, uma forma
de privatização, pois de acordo com Maria da Glória Gohn:
As Organizações Sociais (OSs) recebem recursos públicos consignados no orçamento da
União ou do respectivo Estado, constituindo receita própria. A alocação dos recursos e a
execução orçamentária das OSs não estão submetidas aos ditames da execução orçamen-
tária, financeira e contábil, como os demais órgãos públicos, que têm de submeter-se a um
controle processualístico. Seu controle se dá pelos seus resultados, por meio da avaliação
das metas que ela estabeleceu. Além disso, as OSs recebem toda a infraestrutura montada
que antes servia de base a um órgão estatal na prestação do serviço (GOHN, 2008, p. 99).
Uma questão que precisa ser observada é o controle social com relação às enti-
dades do terceiro setor, pois o que se observa é que o estado, na maioria das vezes,
repassa recursos físicos e financeiros a essas entidades, não exerce a correta fis-
calização, favorece a sua criação, sob o argumento de que a execução das políticas
sociais, principal campo de atuação dessas entidades, se tornou mais eficaz, tendo
por base o discurso de que a esfera privada é mais eficiente do que a esfera pública.
Em síntese, a denominação tanto de OS como de OSCIPs refere-se às entida-
des privadas, fundações ou associações sem fins lucrativos, no qual são asseguradas
vantagens e sujeições incomuns para as antigas pessoas jurídicas qualificadas pelo
título de utilidade pública; essas passam a gozar de benefícios especiais não extensí
-
veis às demais pessoas jurídicas privadas, isenções tributárias e vantagens adminis-
trativas diversas. A rigor, nenhuma entidade é constituída como OS nem tampouco,
como OSCIPs. Ser considerada OS ou OSCIPs é uma qualidade adquirida, resultado
de um ato formal de reconhecimento do poder público, facultativo e eventual, seme
-
lhante em muitos aspectos à qualificação deferida às instituições privadas sem fins
lucrativos quando recebem o título de utilidade pública. Maria Sylvia Zanella Di Pie
-
tro afirma que “não há dúvidas de que as organizações sociais se constituem em um
instrumento de privatização do qual o governo se utiliza para diminuir o tamanho do
aparelhamento da Administração Pública” (DI PIETRO, 1999, p. 201).
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Em 2014, foi aprovado o chamado marco regulatório do terceiro setor por meio
da Lei 13.019/2014, alterada pela Lei 13.204/2015, traz uma série de mudanças na
relação entre Poder Público – em suas esferas e as Organizações da Sociedade Civil
(OSCs). O principal defendido para a sua aprovação foi o de promover uma maior
“profissionalização” do terceiro setor e uma política de ampliação dos incentivos
fiscais para todas as entidades. Na tabela a seguir, é possível vislumbrar as princi-
pais diferenças entre as entidades do terceiro setor:
Tabela 1 – Diferenças entre as entidades do terceiro setor
OS – Lei nº 9.637/98 OSCIP – Lei nº 9.790/99 OSC – Lei nº 13.019/14
Podem ser criadas por iniciativa
do Poder Público para absorver
órgãos extintos.
Criadas exclusivamente por iniciati-
va de particulares. Em verdade, elas
vieram substituir o antigo modelo de
entidades de utilidade pública.
Criadas por iniciativa do Poder Pú-
blico ou de particulares. Não subs-
tituem o modelo das OS e OSCIPs,
admite um novo sujeito – OSC.
Participação de representantes
do Estado e da Sociedade Civil
no órgão de deliberação superior
em proporção elevada em rela-
ção aos seus associados.
Corpo decisório formado exclusi-
vamente pelos associados. A par-
ticipação do Estado se dá apenas
no acompanhamento gerencial dos
termos de parceria eventualmente
firmados.
Comissão de Seleção, Monitoramen-
to e Avaliação e do Chamamento
Público.
Obrigatoriedade de se firmar o
Contrato de Gestão.
Faculdade de se firmar o termo de
parceria em substituição ao tradicio-
nal convênio.
Faculdade de firmar parceria com o
objetivo de promover atividade ou
projeto, termo de colaboração ou ter-
mo de fomento.
Publicação anual no Diário Ofi-
cial da União do relatório de exe-
cução do contrato de gestão, no
formato de relatório gerencial.
Publicação anual da prestação de
contas da totalidade dos recursos
recebidos, públicos ou privados, no
formato tradicional.
Publicação anual da prestação de
contas da totalidade dos recursos
públicos recebidos, no formato tradi-
cional.
Possibilidade de acumulação da
qualificação de utilidade pública
para todos os efeitos.
Impossibilidade de acumular quali-
ficações.
Impossibilidade de acumular qualifi-
cações.
Rol aberto e genérico de enti-
dades que podem se qualificar
como OS.
Rol taxativo de entidades que não
podem se qualificar como OSCIPs.
Rol amplo e específico de entidades
que podem se qualificar como OSC
Ausência de detalhamento das
atividades próprias da OS.
Detalhamento das atividades a que
devem se dedicar as OSCIPs.
Detalhamento meticuloso das ativi-
dades a que devem se dedicar as
OSC.
Objetivos sociais mais restritos Objetivos sociais amplos Objetivos sociais mais amplos
Regramento mais específico,
que desce a minúcias sobre o
funcionamento.
Regramento mais genéricos, sem
imposição de estruturas.
Regramento específico, com imposi-
ção de estruturas.
Fonte: Santos (2008). Adaptada pelos autores.
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A lei nº 13.019/14, entrou em vigor, somente em janeiro de 2016, nos âmbitos
da União, Estados e Distrito Federal. No entanto, para os Municípios foi estabele-
cido o início de sua vigência para 1° de janeiro de 2017. A partir da aprovação do
marco regulatório tem-se uma nova perspectiva na relação entre o poder público e
as OSC, que passam a ser definidas como entidades privadas sem fins lucrativos,
sociedade cooperativas e organizações religiosas (art. 2º, I, a, b e c), ampliando com
isso, as possibilidades de realização de parcerias, com diversos sujeitos privados.
Entretanto, conforme o Art. 30. A administração pública poderá dispensar a reali-
zação do chamamento público:
I - no caso de urgência decorrente de paralisação ou iminência de paralisação de atividades
de relevante interesse público, pelo prazo de até cento e oitenta dias;
VI - no caso de atividades voltadas ou vinculadas a serviços de educação, saúde e assistên-
cia social, desde que executadas por organizações da sociedade civil previamente credencia-
das pelo órgão gestor da respectiva política (Incluído pela Lei nº 13.204, de 2015).
É possível observar, analisando o Art. 2º, VII, combinado com o Art. 30, refe-
rente às condições para a realização do chamamento público, que as Organizações
da Sociedade Civil – OSC, deverão observar os princípios da administração públi-
ca, recepcionados pelo Art. 37, da Constituição Federal de 1988, pois de acordo com
o art. 2º do marco regulatório,
XII - chamamento público: procedimento destinado a selecionar organização da socie-
dade civil para firmar parceria por meio de termo de colaboração ou de fomento, no qual
se garanta a observância dos princípios da isonomia, da legalidade, da impessoali-
dade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa,
da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que
lhes são correlatos (grifos nossos).
Considera-se importante salientar que, mesmo que a atual legislação busque
ampliar o controle social em relação às parcerias, e assim, adequando-se à própria
perspectiva constitucional brasileira, as legislações que regulamentam as OS e as
OSCIPS não foram revogadas perante a nova lei, sendo que ainda são mais utili-
zadas na formalização das parcerias público-privada na educação. Segundo tais
normas, não possuem a garantia de um controle social efetivo, criando entraves
e prejuízos para a democratização da educação pública, pois afasta do âmbito da
atuação, bem como do controle, fiscalização e avaliação, o estado. Em compara-
ção com as legislações das OS e das OSCIPs, o marco regulatório promoveu uma
ampliação das possibilidades de atuação das entidades do terceiro setor, havendo
como consequência que os direitos sociais passam a ser reconhecidos, em grande
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Escola conveniada ou charter school? Uma abordagem sobre termo de colaboração entre a prefeitura e o terceiro setor para oferta da educação...
medida, sob o caráter de mercadoria ou sob o prisma da filantropia, concepções
essas que se afastam do ideário da gestão democrática da educação, do exercício da
cidadania e da emancipação social.
Escola gerenciada por Organização da Sociedade Civil – OSC e subsidiada por
fundos públicos: o exemplo da Escola Pequena Casa da Criança
No final de 2017, a Secretaria Municipal de Educação (SMED) de Porto Ale-
gre, amparada no novo marco regulatório das Organizações da Sociedade Civil,
integrantes do terceiro setor, sob a justificativa de suprir um déficit de vagas na
rede pública e de oferecer uma educação de melhor qualidade, assinou termo de
colaboração com a Escola Pequena Casa da Criança para atividades de Educação
Infantil e Ensino Fundamental. A Pequena Casa da Criança, conforme informa-
ções disponíveis em sua página na internet
1
é uma instituição não governamental,
sem fins lucrativos, filantrópica, educacional e de assistência social, de utilidade
pública, que atua com base na doutrina e nos princípios cristãos, e prioriza a ação
preventiva dirigida a crianças, adolescentes, família e idosos.
A instituição foi fundada em 15 de agosto de 1956 pela Congregação das Mis-
sionárias de Jesus Crucificado. Está localizada na comunidade Maria da Conceição,
zona leste de Porto Alegre, e atende cerca de 600 crianças, jovens e idosos diaria-
mente. Entre os objetivos da OSC está a promoção da educação integral por meio
do ensino regular, profissionalizante e cursos livres de capacitação profissional,
com vistas à melhoria da qualidade de vida dos atendidos. Consta em divulgação
da entidade que, em 2019, a Pequena Casa da Criança foi aprovada no processo
de avaliação dos princípios internacionais de Transparência e Boas Práticas So-
ciais da Phomenta, instituição que representa o Brasil no Comitê Internacional
de Agências que monitoram ONGs no Mundo (ICFO). Sendo aprovada, a Pequena
Casa recebeu o Certificado de Transparência e Boas Práticas Sociais.
Conforme dados da Secretaria Municipal de Educação de Porto Alegre, a en-
tidade já atendia 350 crianças: 134 na educação infantil (maternal 2, jardim A e
jardim B) e 216 do 1º ao 5º ano do ensino fundamental, no prédio da organização, lo-
calizado na rua Mario Aragão, 13, no bairro Partenon, Porto Alegre – RS, por meio
de vagas compradas pelo município. Todavia, o contrato era renovado anualmente.
Agora, com a assinatura do termo, a parceria terá vigência de 5 anos, renovável
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por igual período, e prevê um repasse mensal de até R$ 158 mil do município para
a entidade contratada.
De acordo com SMED, essa é a primeira escola charter de Ensino Fundamen-
tal de Porto Alegre. Abrams (2016) define escolas charter como instituições públi-
cas, apoiadas por fundos públicos. No entanto, elas têm maior liberdade das regras
e regulamentos estatais do que as escolas públicas tradicionais. Por exemplo, nor-
malmente as escolas charter são livres para contratar ou demitir funcionários, pro-
fessores, planejar currículos e promover valores específicos. Além disso, nos termos
entre o órgão público e a escola charter devem estar claramente descritas as metas
da escola, como a escola será administrada, a quantidade de dinheiro público que
receberá e o grau de liberdade que será dado. A definição de Abrams (2016) por
escola charter vai ao encontro dos questionamentos levantados por Adrião (2014)
se não seriam muitas das parcerias público-privadas na educação brasileira, como
essa em questão, uma modalidade charter, embora com outra nomenclatura, uma
vez que para ser charter, define Adrião (2014), basta que não haja cobrança de
mensalidades ou matrículas, que operem segundo as normas estabelecidas pelos
setores responsáveis e que possam ser escolhidas pelas famílias.
Dessa forma, trataremos de explorar nesta seção, em especial, o termo de co-
laboração assinado entre o Município de Porto Alegre e a OSC Pequena Casa da
Criança para a oferta de Educação Infantil e Ensino Fundamental, vislumbrando
como os detalhes de parcerias como essa podem implicar na noção de escola en-
quanto bem público e democrático. Além disso, com base na literatura sobre escolas
charter e modelos de descentralização da gestão escolar, característico dessas es-
colas, abordaremos as consequências dessa relação entre público e privado no que
tangencia ao exercício docente, à gestão e às questões pedagógicas.
Por meio do Serviço de Informação ao Cidadão (E-Sic) da prefeitura de Porto
Alegre, protocolamos solicitação de cópia do termo de colaboração assinado entre o
município e a escola conveniada. Após 36 dias, a prefeitura forneceu o documento
solicitado, o qual serve de base documental para a redação desta seção. Na figura
que segue, que estampa a cláusula terceira do termo de colaboração, pode ser cons-
tatado o número de alunos atendidos e os repasses efetuados pela administração
pública à OSC.
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Figura 1 – Cláusula terceira do termo de colaboração
Fonte: Termo de colaboração entre o município de Porto Alegre e a Pequena Casa da Criança.
Parcerias como esta implicam no tensionamento entre o que é público e o que
é privado, comprometendo as próprias estatísticas educacionais, uma vez que os
municípios contabilizam como pública a vaga contratada na instituição privada.
Para Adrião (2008), esse movimento indica uma preocupante ampliação do atendi-
mento à demanda custeada por recursos públicos, mas subsumida à ampliação e à
disponibilidade do setor privado.
Conforme previsto no termo de colaboração assinado entre a prefeitura e a
OSC Pequena Casa da Criança, a responsabilidade pela contratação dos professo-
res, pela coordenação pedagógica e de finanças, bem como pelos serviços de limpeza
e zeladoria, ficam sob responsabilidade da contratada. Tal prerrogativa fica refor-
çada na cláusula quinta do termo, quanto ao que compete à entidade. O item 5.2/
VII aborda essa responsabilidade, apontando como dever da OSC manter contrato
de trabalho que assegure direitos trabalhistas, sociais e previdenciários aos seus
trabalhadores e prestadores de serviços.
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Figura 2 – Cláusula quinta do termo de colaboração – itens VII e VIII
Fonte: Termo de colaboração entre o Município de Porto Alegre e a Pequena Casa da Criança.
Conforme dados da instituição, apresentados no relatório de atividades de
2018, os recursos humanos envolvidos na Escola de Ensino Fundamental contam
com 01 diretora, 01 vice-diretora supervisora pedagógica, 01 coordenadora peda-
gógica, 01 secretária, 02 funcionários de higienização dos espaços, 01 professora
de Atendimento educacional especializado, 02 professores de educação física (Edu-
cação infantil e Ensino fundamental), 02 professoras de reforço escolar, 07 profes-
soras de educação infantil de 20 horas, 03 professoras de educação infantil de 40
horas, 03 professoras de ensino fundamental de 20 horas, 04 professoras de ensino
fundamental de 40 horas, 01 assistente de ensino para o Ensino Fundamental, 06
profissionais de apoio para Educação Infantil.
2
Com a autonomia para constituir seu quadro docente, a OSC pode contratar e
demitir seus professores de acordo com critérios próprios de escolha, desvinculados
de um plano de carreira e de atuação na perspectiva democrática da educação
pública e da criação de uma identificação do profissional com o seu local de tra-
balho. Da mesma forma, as atividades de formação docente e pedagógica podem
ser orientadas a partir dos preceitos da OSC contratada. Outros recursos, como
materiais didáticos, assessoramentos e questões relacionadas à infraestrutura,
também podem ser contratados pelo parceiro privado, com autonomia de escolha.
Além disso, apesar de, obrigatoriamente, desenvolver um projeto político pedagó-
gico em consonância com as Diretrizes Nacionais e as Orientações pedagógicas da
SMED possui flexibilidade para orientar suas práticas a partir de valores específi-
cos, como religiosos e culturais. Nesse caso, a OSC em questão, “atua com base na
doutrina e nos princípios cristãos”.
3
Para a manutenção das atividades, além dos valores provenientes do muni-
cípio de Porto Alegre, os quais somaram cerca de R$ 3 milhões entre 2017 e 2018,
conforme mostra a planilha a seguir, a OSC possui outros parceiros também como
fontes de recursos, conforme consta no seu site.
4
Em seus balancetes contábeis
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disponíveis ao público geral, a entidade divulga a sua receita operacional, conforme
estabelecido no próprio termo de colaboração com o município de Porto Alegre, para
dar publicidade acerca dos gastos com os recursos oriundos dos cofres públicos.
Figura 3 – Relatórios contábeis de receita
Fonte: Disponível em: http://www.pequenacasa.org.br/transparencia-e-governanca/. Acesso em: 24 ago. 2019.
Conforme a Secretaria de Educação, essa parceria foi uma saída encontrada
para atender ao déficit na oferta de vagas na rede pública municipal. Porém, o
histórico dos valores mostra um montante razoável para expandir as estruturas fí-
sicas da rede municipal ou a até mesmo a sua ampliação por meio de novas escolas.
Porém, essa parece não ser a intenção da atual gestão do município. Pelo contrário,
em suas declarações à imprensa, o secretário municipal de educação, Adriano Na-
ves de Brito, tem ratificado a intensão de expandir esse modelo de convênios.
Em entrevista à Rádio Gaúcha, em 19 de fevereiro de 2018, Naves de Brito foi
questionado sobre por que não ampliar a oferta na rede pública. Em sua resposta,
considerou preferir ampliar esse modelo de parceria, argumentando que as vagas
privadas podem ser oferecidas de forma mais rápida, já que não dependem da rea-
lização de concursos públicos para professores e da construção de novos prédios.
“Tem uma questão financeira, de economizar recursos, mas não é só isso. O princi-
pal é que é um novo modelo de ensino, aumentando a pluralidade do ecossistema
educacional do município. Teremos a possibilidade de comparar e saber qual fun-
ciona melhor (se é a escola pública ou a parceira)”,
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afirmou Naves de Brito.
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Esse discurso em defesa da colaboração com o setor privado e das virtudes de tais
parcerias consolida a posição de Laval (2004), que sustenta a perspectiva de que pro-
cessos de descentralização da gestão escolar podem ser muito mais associados a um
avanço em direção à constituição de um mercado escolar do que, propriamente, em
direção a uma intensificação da democracia nos estabelecimentos e da melhora na
qualidade da educação. Conforme Laval (2004, p. 158), “é em nome da concorrência,
do papel do consumidor, da eficácia, da redução dos custos, da colaboração escola-
-empresa, que a descentralização é, na maior parte do tempo, exaltada”.
A concretização e a ampliação desse modelo de escola conveniada, que per-
mite uma clara comparação ao modelo charter, ao invés de trazer os resultados
positivos, teoricamente expressos por meio de indicadores de larga escala, pode
consolidar um claro aumento da desigualdade de condições de aprendizagem e se-
gregação escolar. Apesar de ser um projeto piloto da prefeitura de Porto Alegre, o
cenário educacional e político nacional aponta para uma aposta significativa nessa
modalidade de oferta da educação básica, justamente argumentando a redução de
custos do estado e o aumento da qualidade do ensino. Todavia, tomando a am-
plitude em que tais parcerias se consolidaram em outros países que apostaram
fortemente na modalidade charter, é legítimo e necessário apontarmos para os efei-
tos negativos dessas parcerias, já amplamente relatados nos estudos de Abrams
(2016) sobre experiência americana e de Bunar (2012) sobre o sistema educacional
Sueco, conforme já indicamos no início deste texto.
Tomando essas proporções maiores e exemplos de países como Estados Uni-
dos, Suécia e a própria França, Laval (2004) considera que a desigualdade frente
à escola não é mais somente fruto de uma seleção pela escola. Ela é o resultado
das condições desiguais de escolha da escola. Se antes existia uma escola pública
cuja qualidade e igualdade de condições de aprendizagem deveria ser assegurada
a todos, a lógica das escolas charter é a da disputa por alunos, pelo prestígio social
e, consequentemente, pela escolha dos pais.
Nesse sentido, a liberdade de escolha que a lógica do mercado encerra não é,
decerto, a escolha de todos. Daí deriva uma grande variável de acordo com as clas-
ses sociais, não permitindo que se igualem as condições de ensino. Se os pais das
classes médias, por exemplo, privilegiavam na sua escolha o sucesso escolar, por
outro viés, os pais dos meios populares apresentam uma tendência a escolha de um
estabelecimento no qual seus filhos “se sentiriam mais à vontade”, escolhendo esta-
belecimentos onde os jovens da mesma origem seriam majoritários (LAVAL, 2004).
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Além disso, os pais de classes populares não conseguem entrar no quadro im-
posto pela lógica da escolha. Eles percebem as escolas como sendo bastante seme-
lhantes umas às outras e limitam seu horizonte às escolas próximas. Diante dessa
realidade, Laval (2004) considera que a “livre escolha” é uma obrigação de escolher
e não uma liberdade da qual os pais disporiam naturalmente ou à qual eles teriam
sempre aspirado. É uma obrigação feita a “jogadores” mais ou menos de acordo em
“jogar” o jogo da competição de todos contra todos, quer eles queiram ou não. Esse
contexto legitima o risco de que cada vez menos pessoas, inclusive professores,
acreditem ser ainda possível fazer uma “escola comum”, misturando jovens de di-
ferentes classes sociais.
No contexto dessas parcerias, Dardot e Laval (2016) consideram que toda a
reflexão sobre a administração pública adquire um caráter técnico, em detrimento
das considerações políticas e sociais que permitiriam evidenciar tanto o conceito da
ação pública como a pluralidade das opções possíveis. Essa prerrogativa afeta di-
retamente a própria concepção dos bens públicos bem como os princípios regentes
de sua distribuição.
A igualdade de tratamento e a universalidade dos benefícios são questionadas tanto pela
individualização do auxílio e pela seleção dos beneficiados, na qualidade de amostras de
um “público-alvo”, quanto pela concepção consumista do serviço público (DARDOT; LAVAL,
2016, p. 380).
Além desse distanciamento das características democráticas originais de uma
escola pública, outro fator merece a nossa atenção. Como bem abordado por Picho-
nelli (2019), apesar de o Supremo Tribunal Federal (STF) ter reiterado em setem-
bro de 2018 que, com a atual legislação, os pais não têm direito de tirar filhos da
escola para ensiná-los exclusivamente em casa, prática conhecida como educação
domiciliar (ou “homeschooling”, no termo em inglês), proposta que ganhou força
no governo Bolsonaro. Segundo o autor, sob uma série de alegações pouco ou nada
fundamentadas cientificamente, o governo tenta regulamentar uma proposta de
educação que está mais para atender aos interesses dos empresários da educação
e de grupos religiosos do que propriamente a oferecer uma educação de melhor
qualidade.
Os defensores do ensino domiciliar elegem como principal argumento para a
defesa dessa modalidade de ensino que, dessa forma, as crianças estariam livres
de doutrinação e poderiam receber uma educação de acordo com os valores cultu-
rais e religiosos da sua família. Nesse sentido, não serviriam essas parcerias entre
o Poder Público e o terceiro setor uma alternativa ao homeschooling? Embora a
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educação não aconteça no berço familiar, os pais poderiam escolher matricular os
filhos em uma escola alinhada política, religiosa e ideologicamente à família, con-
siderando que, normalmente, as escolas charter são livres para desenvolver suas
atividades orientadas por valores específicos. O próprio termo de colaboração ora
analisado é estruturado, como já apontamos, a partir do novo marco regulatório,
firmado entre o Poder Público e uma instituição religiosa, do terceiro setor, que
atua com base na doutrina e nos princípios cristãos.
Algumas considerações
No atual momento político brasileiro, as parcerias entre o Poder Público e
Organizações da Sociedade Civil integram as propostas de muitos governantes
orientados por uma racionalidade neoliberal. Como já abordamos, a partir da apro-
vação do novo marco regulatório tem-se uma nova perspectiva na relação entre
o Poder Público e as OSC, que passam a ser definidas como entidades privadas
sem fins lucrativos, sociedade cooperativas e organizações religiosas. Dessa forma,
tem razão Adrião (2014) quando questiona se não seriam as escolas “conveniadas”
brasileiras, uma modalidade de charter, mesmo vivenciando essa experiência com
outra designação, para a qual as desigualdades observadas em outros países, tam-
bém devem ser objeto de estudos na realidade brasileira.
A preocupação de Adrião (2014) pode ser atestada quanto observada, por
exemplo, a crítica lançada por Bunar (2012) sobre o modelo educacional da Suécia,
que apostou em uma descentralização e nas escolas charter, crítica que também
se comprova com dados do relatório da OCDE de 2010. Conforme o relatório, vinte
anos depois de sua implantação, é possível observar que os custos do sistema edu-
cacional sueco não diminuíram, que as notas nas escolas de ensino fundamental
e médio estão em constante declínio e que a Suécia perdeu terreno em estudos
comparativos internacionais, como o PISA e o TIMSS (OCDE, 2010). Esses dados
fazem perder sustentação o argumento de muitos gestores, de empresários da edu-
cação e de políticos, de que a iniciativa privada oferece uma educação com mais
qualidade do que a esfera pública.
No caso específico que analisamos neste estudo, é oportuno considerar que
não se trata de questionar a OSC Pequena Casa da Criança quanto à sua atuação.
Pelo contrário, as informações disponíveis apontam para uma instituição séria e
comprometida com suas funções, digna dos diversos prêmios de transparência e
responsabilidade social que tem conquistado. O que está em jogo, e essa é nossa
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crítica, é a concepção de escola republicana, enquanto bem público, e o flerte com a
iniciativa privada, sob a pretenciosa intenção de associar a escola a uma empresa,
os alunos a clientes e a educação a uma mercadoria, um bem de consumo.
É oportuno destacarmos que sob esta ótica, Ball e Youdell (2007) consideram
que não se trata do abandono por parte do estado do controle que ele exerce sobre
os serviços públicos de educação, mas o estabelecimento de uma nova forma de
controle ou de uma redução controlada desse controle, o que favorece a descentra-
lização e a perpetração do setor privado sobre o público. Isso só é possível, segundo
Akkari (2011), com o declínio da qualidade das escolas públicas; desenvolvimento
da educação permanente por meio de políticas públicas ou por empresas (subsídios
para a formação continuada); homogeneização dos conteúdos de ensino, permitindo
o aumento do mercado de livros didáticos e softwares.
Reforçamos nossa constatação de que o marco regulatório promoveu uma am-
pliação das possibilidades de atuação das entidades do terceiro setor. Nesse senti-
do, a ampliação de parcerias da esfera pública com o terceiro setor tem permitindo
que, sob o prisma da filantropia, direitos sociais consolidados, como a educação
pública de qualidade para todos, sejam gradativamente afastados do ideário da
gestão democrática da educação, do exercício da cidadania e da emancipação social.
Dessa forma, concordamos com Adrião (2008) que estas parcerias ocorrem
menos como alternativa democratizadora, com vistas ao atendimento criativo das
especificidades de comunidades e dos interesses das faixas etárias atendidas pela
escola básica e mais como mecanismo de ampliação do mercado educacional. Esse
tipo de política, como expressado por Adrião (2008, p. 8), “além se não resultar de
discussões com a comunidade escolar, dado ser definida em função de um padrão
construído pelo agente privado, redefine o espaço do público e minimiza sua auto-
nomia diante do privado”.
Esse modelo de gestão educacional baseada em princípios do mercado retoma
o que Ball e Youdell (2007) definem como prática que objetiva atrair clientes, oca-
sionais e regulares, com ênfase sobre a atribuição de recursos àqueles considerados
mais aptos. As avaliações são restritas do mérito, com base na contribuição dos in-
dicadores de desempenho e a educação das crianças é avaliada com base nos custos
e resultados. Esse modelo abre espaço para a performance individual das escolas e
dos alunos, para processos de diferenciação e hierarquias, de canalização, seleção e
exclusão, representando um grande risco ao princípio democrático de educação, de
caráter igual e acessível a todos.
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Considerando o exposto neste estudo, a denúncia de Adrião (2014) de que es-
sas parcerias podem ser consideradas modalidades de escolas charter, mesmo sob
outra designação, merece a atenção e estudos que se debrucem sobre “a natureza e
as consequências para a extensão do direto à uma educação de qualidade de todos
os programas governamentais que transfiram a gestão da educação para setores
privados” (p. 279). Na perspectiva da educação e da escola pública, essa inquieta-
ção legitima, sobretudo, a preocupação pela manutenção de uma educação como
direito humano e bem comum.
Notas
1
Disponível em: http://www.pequenacasa.org.br/quem-somos/. Acesso em: 06 ago. 2019.
2
Relatório de atividades disponível em: http://www.pequenacasa.org.br/wp-content/uploads/2019/05/Rela-
tório-de-Atividades-2018.pdf. Acesso em: 24 ago. 2019.
3
Disponível em: http://www.pequenacasa.org.br/quem-somos/. Acesso em: 24 ago. 2019.
4
Ver: http://www.pequenacasa.org.br/parceiros/. Acesso em: 24 ago. 2019.
5
Conteúdo disponível em: https://gauchazh.clicrbs.com.br/porto-alegre/noticia/2018/02/prefeitura-de-porto-
-alegre-faz-primeira-parceria-com-escola-privada-de-ensino-fundamental-saiba-como-funciona-cjds2y7a-
m02j101rvhpzklnzs.html. Acesso em: 24 ago. 2019.
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jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Inte-
resse Público, institui e disciplina o Termo de Parceria, e dá outras providências. Brasília, DF,
1999.
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cução de atividades ou de projetos previamente estabelecidos em planos de trabalho inseridos
em termos de colaboração, em termos de fomento ou em acordos de cooperação; define diretri-
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civil; e altera as Leis n
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8.429, de 2 de junho de 1992, e 9.790, de 23 de março de 1999. Brasília,
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ESPAÇO PEDAGÓGICO
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